英、美、法土地又称作 又 称作 发展权制度对我国土地管理制度改革的启示 从而获取更多的土地增值收益

    内容提要:英、美、法等国实施的土地发展权制度在不改变土地所有权归属的前提下,将土地发展权独立分离出来,通过土地发展权的市场交易来实现城乡规划和土地用途管制,并以此来平衡不同用途管制之间的土地各方的利益关系,较好地保护了耕地和农民的土地权益,合理配置了土地资源,为我国土地管理制度改革提供了有益的借鉴和启示文章认为,我国应开展土地发展权制度试点,按照土地作为农民集体的公共财产神圣不可侵犯的宪法原则,保障农民集体土地所有权,把土地发展权制度作为实施城乡规划和土地用途管制制度的有效途径
    关键词:土地发展权土地管理制度土地用途管制农地保护
    一、英、美、法三国的土地发展权制度
    土地发展权又称土地开发权,是指通过改变现有土地的使用用途和利用强度来对土地进行开发的权利土地发展权制度则是对改变土地使用用途和利用强度进行法律规制,以规范由于改变土地使用用途和利用强度后所产生的经济利益分配和权利归属该制度最早产生于20世纪40、50年代的英国,随后在美国、法国等国相继建立
    (一)英国的土地发展权制度
    英国的土地名义上归英王所有,但实际上归私人所有,其土地权利称为土地保有权,保有权人永久享有自由保有权英国对土地的管理没有专门的部门和法规,工业革命以来,英国的土地开发利用一直由公共卫生法、住宅法和城乡规划法等法规来规范和调整但随着城市化的发展,一方面出现了因城市规划变动导致土地区位的差异变化给土地权利人带来土地收益上的暴利或暴损等不公平现象,另一方面出现了土地权利人对私有土地产权的滥用和对土地的过度自主开发造成的诸如房屋建筑密集拥挤、环境污染严重、房价剧涨等诸多有悖于公共利益的严重问题为解决这些问题, 1942年,阿斯瓦特爵士在阿斯瓦特报告中提出了由政府向现有的土地业主支付补偿金后统一征收土地开发权,将土地开发权收归国有的方案1947年,英国工党政府在新颁布的城乡规划法中采纳了阿斯瓦特土地发展权国有化的思想,标志着土地发展权制度正式诞生
    城乡规划法规定,任何土地开发必须符合计划许可,即使土地权利人所要改变的土地用途与发展计划一致,也必须得到规划机关的开发许可(农地之间变换用途者除外);获得开发许可者必须在开发前先向政府交纳100%的开发税,即开发收益全部归国家;土地开发者在获得规划机关的开发许可后,必须在一定时间内对土地进行开发,以确保土地规划的实施,如果土地开发者拒绝开发或自身原因导致土地预期开发价值丧失或贬值,国家不予补偿,但如果是地方规划机关在土地开发许可授予私人后因土地使用计划有变或认为需要撤消或修正土地开发许可从而给土地开发者造成损失的则应给予相应补偿从此,英国任何私有土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地,变更土地用途的权利即土地发展权则归国家独占对私人来讲,土地发展权国有化并不妨碍土地权利人向国家申请开发权,只是需要获批并交纳相应的开发税对于国家而言,国家根据城乡规划和土地用途管制,既可将土地发展权出售给私人,也可直接掌握在自己手中,目的是从法律上限制土地私有权的滥用,对土地开发行为进行控制自此以后,英国的土地用途管制主要不是通过规划限制而是通过是否授予土地发展权来进行管制的
    但是, 1947年颁布的城乡规划法也存在着严重不合理的地方,那就是片面强调公众利益而完全剥夺了土地权利人的开发收益,从而造成该法在1948年7月1日实施后致使英国的房地产市场交易近乎停滞,直至1951年保守党上台废止开发税后房地产市场才逐渐复苏(田莉, 2004)尽管后来英国政府因工党和保守党轮流执政经常否定对方的相关政策从而在很大程度上影响了土地开发价值的分配,并以处理土地增殖收益上的政策多变而闻名,但土地发展权归国家所有却成了英国土地增值收益分配的基础无论是工党政府还是保守党政府,一方面或以发展征费、或以增殖征费、或以发展利得税、或以发展土地税、或以规划得益( planninggain)等法律名目来主张国家的土地开发权,另一方面,土地增值部分不由政府全部独占,而是按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割,以防挫伤土地权利人开发利用土地的积极性(张俊、于海燕, 2008)虽然英国土地发展权制度的设立通过土地发展权国有消除了因土地规划变动导致土地区位差异造成土地权利人利益的暴利暴损等不公平现象,但如何在政府与私人之间合理分配土地增值收益问题以实现有效的土地用途管制,从而有效处理土地管制中的公平与效率问题一直都是英国政府关注的问题
    (二)美国的土地发展权制度
    美国的土地发展权制度是在土地分区(用途管制)制度没有有效地控制住农地大量流失和城市对农地大量蚕食的情况下于20世纪60年代仿照英国设置的与英国不同的是,美国的土地发展权不是归国家而是归土地所有者拥有
    美国的土地发展权制度主要由土地发展权转让制度和土地发展权征购制度组成其中,土地发展权转让制度将土地分区为受限制开发区(又称作发展权转让区)和可开发区(又称作发展权受让区),土地发展权转让区是根据规划需要保护的区域或者是禁止工商业开发的区域,通常是农业用地区、自然环境脆弱区、需要保存开阔空间地带区、野生动植物栖息区、历史性建筑保护区以及环境保护区等;土地发展权受让区是根据规划可以进行土地开发建设的区域,通常是城市中心地带土地发展权转让制度的实施由政府主导建立土地发展权交易市场,以方便受限制开发区和可开发区之间的土地权利人开展土地发展权的交易交易的基本流程是受限制开发区卖出土地发展权,可开发区买入土地发展权买入土地发展权的土地开发商可以享有在可开发区原有土地上进行额外开发的权利,从而获取更多的土地增值收益;卖出土地发展权的受限制开发区的土地所有者此时有两种选择:一是保留土地发展权,即不转让土地发展权,并继续按照原来的土地规划用途来利用土地;二是卖出土地发展权,获得一定的经济补偿,当然,在土地发展权卖出后,土地的原有用途就被明确固定下来,土地权利人只能按原用途来利用土地,而不能改变原用途以寻求更大的发展机会,如不能开设工厂、修建商品住宅等(刘国臻, 2007)通过土地发展权的转让,美国在土地受限制开发区和可开发区之间架起了调节这两类地区因土地用途管制而产生的利益不平衡的市场协调机制
    土地发展权征购是由美国各州及地方政府用公共资金按市场价格向土地所有者征购土地发展权,以保护农地,特别是城市周边的优质耕地土地所有者将土地发展权卖出后,仍然保留农地继续耕种,虽没有改变土地用途以求得更大发展机会的权利,但仍可以出售土地所有权不过,无论土地所有权如何转让,新的土地所有者都必须遵守土地发展权征购协议约定的土地使用限制条件当然,国家购买开发权是建立在自愿基础上的,即国家须与土地所有权人协商一致才能购买土地开发权因此,国家要想通过购买土地开发权达到保护农地的目的,一方面要受到土地所有人意愿的限制,另一方面也要受到财政资金压力的限制,从而导致国家购买土地开发权的成功案例很少(刘明明, 2009)
    由于美国的土地发展权制度规定土地发展权归原土地所有者所有,使得土地发展权无论是被政府征购,还是转让给了开发商,农地所有者都可以在继续耕种原有土地的同时另外得到一笔可观的收入,这大大激发了原农地所有者保护农地的积极性,也使农地的保护比英国而言更有效率特别是随着社会经济发展和可持续发展思想深入人心,美国土地发展权制度已由最初的保护农地特别是耕地,扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等
    (三)法国的土地发展权制度
    法国的土地发展权制度始于1975年颁布的改革土地政策的法律,虽然该法没有使用土地发展权的概念,但该法包含的法定密度极限制度和土地干预区制度实际上构成了法国的土地发展权制度(江振江,2008)只是法国既不像英国将土地发展权收归国有,也不像美国将发展权赋予土地所有者(开发者),而是将超过法定密度极限的开发权收归国家,将土地干预区的开发权赋予土地所有者(开发者),形成了自己特有的土地发展权制度
    法定密度极限也称作容积率上限,指政府对开发土地的建设权设定了一个上限,上限指标采用建筑面积与占地面积之比即容积率来控制,在上限指标范围内的建设,开发者有自主权,超过该限度则开发建设权归国家不过,建设开发者可以通过向政府支付一笔费用购买超过限度标准以上的部分建设权政府则通过卖与不卖和调整超限度开发费这两种方式来保护耕地,维护国家利益土地干预区制度承认土地所有者拥有开发土地的权利,但国家对那些极易遭受破坏的区域在出售土地时享有优先购买权,以减少地产市场自由放任所造成的盲目性和自发性法定密度极限制度主要是为了稳定地价,实现土地所有者之间的公平,同时兼顾地方的财政收入而土地干预区制度则是通过国家购买土地来制止侵害土地的行为,从而达到长期保护的目的
    二、西方发达国家土地发展权制度的特点
    通过对英、美、法三国土地发展权制度的介绍可以看出,西方发达国家在土地发展权问题上具有很多特点概括起来,主要有以下三点:
    (一)土地发展权是一项从土地所有权中派生出来可以独立行使的财产权
    从土地发展权在英、美、法三国的实践可知,土地发展权是一项可以与土地所有权相分离的权利,分离的模式有三种:一是土地发展权与土地所有权分离归国家所有(英国);二是土地发展权从属于土地所有权,但可以与土地所有权分离而独立转让(美国);三是土地发展权与土地所有权分离后根据不同的情况分别归国家所有或私人所有(法国)土地发展权与土地所有权的分离反映了西方国家对所有权制度认识上的转变长期以来,保护私有财产是西方国家政府的基本职能,土地作为个人财产的最主要形式,一直受到私法的有力保护除了为防止一方权利的行使会对他人正当行使权利造成侵害而对土地权利做出一定的限制外,政府不会限制私人土地的权利后来,由于社会化思潮的兴起,产生了社会所有权观念和个人与社会调和的所有权观念,这两种观念都认为应对个人所有权作适当的限制,以协调个人权利与社会利益表现在土地上,就是各国相应制定了城市规划法,以国家权力来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为,再后来,立法的重点则转向如何调整土地的使用,如何促进土地产权流转,以使土地发挥出更大的社会效益顺应这种转变,土地使用权便逐渐从所有权中分离出来,成为一种独立的物权,在此基础上,土地发展权也得以创设,从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权其实,也正是由于对土地所有权的限制,才彰显了土地用途变更和提高土地利用度的价值,为土地发展权的产生提供了契机
    需要特别指出的,虽然土地发展权可以独立于土地所有权而存在,但土地所有权是根本,土地发展权是派生虽然在土地发展权归国家所有的情况下,无论是否拥有土地所有权都要向国家付费来购买土地发展权,但要是没有土地所有权,土地发展权将因没有可以依附的载体而无法行使,更不可能获得发展权收益而在土地发展权归土地所有权人所有的情况下,土地所有者无需付费就天然地拥有土地发展权综观英、美、法各国,即使法律规定了政府可以征购私人的土地发展权,但也决不会由此改变土地所有权的归属,这与我国形成了鲜明的对照,因为我国现行征地制度征购的是土地所有权,作为土地的所有者,一旦丧失了土地所有权,自然也就没有了土地发展权
    (二)土地发展权的不同归属反映了对土地增值收益归属的不同认识
    从上文总结的土地发展权与所有权的分离模式可以看出,土地发展权的归属无非有三种:一是归属土地所有权人,二是归属国家,三是根据不同的情况分别归属国家或私人土地发展权的不同归属方式反映出不同国家在追求不同的公共政策目标,第一种处理方式有利于实现土地利用的高效率和保护耕地,防止城市向农村过度扩张;第二种处理方式有利于追求社会公平,防止因外生政策变化导致地价暴涨暴跌,影响土地所有者收益大起大落;第三种处理方式则是对前两种方式的兼顾但无论如何处理,土地发展权的不同归属方式实际上反映了西方社会对土地增值收益究竟是归公还是归私的利益之争
    对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到1870年英国的约翰·穆勒,他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象,认为要消除这些不平等现象,除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外,其余的应全部归国家所有1879年,美国的亨利·乔治在继承穆勒理论的基础上,于进步与贫困一书中提出了单一土地税的观点,即只要不是由于改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了,国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税因为这部分增值收益完全是一种不劳而获,不应该归土地所有者所有而应交给国家,也就是土地涨价归公而且,国家只征收这种单一的地价税,私人永远不用再向国家交纳别的税收他认为,这种单一税不仅是维持国家正常运转的全部费用来源,而且还可以消除不平等和贫困,促进经济发展和社会进步虽然现在已很少有经济学家支持乔治的单一土地税的建议,但他提出的按原始土地价值征收地价税的观点也就是土地涨价归公的观点至今仍然有着广泛的影响
    土地增值收益归私的思想一直是西方世界的主流不少学者认为,城市从来都是建自于农村,城市化就意味着总有一部分农业用地不管是主动还是被动都要转变为城市用地,因此增值应天然地归属于原土地所有者,这有利于土地所有者高效利用土地,促进经济发展从土地管制对土地收益影响的司法实践来看,早期的土地管制作为国家警察权的行使,对被限制开发的土地损失是不给予补偿的,因为国家行使警察权主要是为了防止某些财产本身或财产权的行使会对社会造成危害但后来的司法实践却认为,由于被分区管制的土地并没有对社会造成损害,此时政府管制的效果等同于征收土地,政府应当对被管制者给予补偿,因为分区管制实际上是为了实现某些公共利益而从土地所有者身上取走部分财产权,比如,将某块区域的土地划定为农业区,实际上就禁止了该块土地转变为住宅等用地的机会(刘明明, 2009)因此,对为了保护农田、保护生态或为了社会公共利益等做出牺牲的土地所有者,必须有所补偿
    总体上,涨价归公论阐明了土地自然增值产生的社会经济根源,但忽视了土地所有者受到不公平待遇应获得补偿的权利;涨价归私论阐明了土地所有者拥有土地增值收益对提高土地利用效率和促进经济发展的巨大作用,但忽视了土地增值过程中的社会经济因素事实上,从美、英、法三国的实践来看,涨价归公与涨价归私之间的矛盾并非不可调和,二者在制度设计上完全可以通过土地发展权相互融合为土地发展权制度的组成部分,对土地开发中的增值收益,根据各国的实际情况,宜归公则归公,宜归私则归私,也可公私兼顾
    (三)土地发展权是土地用途管制机制市场化的产物
    国家对私人土地权利的限制是土地所有权社会化的必然结果,而国家对土地所有权的限制是通过土地规划和土地用途管制制度来实现的但土地规划和土地用途管制制度本身也带来了土地所有权人之间的不公平原因是土地规划和土地用途管制具有刚性,使得一部分土地所有者对土地的利用受到限制,不能以更有效的方式利用土地,如不能将低收益的农业用地转变为高收益的工商业用地,这部分土地所有者会遭受暴损;而另一部分发展不受限制的土地所有者,却因为土地用途管制制度带来的可以将土地用途变更为收益更高的工商业用地而获得暴利开发受限制地区的人们牺牲了发展权益,为社会提供了良好环境、空旷空间等公共物品,反而遭受暴损;而可开发地区的土地所有者为了私利开发利用土地,却获得暴利,这明显是不公平的(刘明明, 2008)从经济学的角度来看,刚性的土地用途管制缺乏一种将开发受限制地区的正外部性行为内在化的产权设置而土地发展权的设置正好可以弥补刚性的土地用途管制的缺陷,实现了由可开发地区的土地所有者对开发受限制地区土地所有者的补偿,不仅可以将保护耕地、保护生态环境等公共利益的正外部性行为内部化,而且有利于实现社会公平
    三、土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示
    我国最早关于土地发展权的定义出现在原国家土地管理局国外土地制度研究课题组1990年出版的各国土地制度研究一书中,随后不少学者对其进行了广泛的研究尽管多年来有不少专家学者通过各种途径反复呼吁在中国土地权利体系中增设土地发展权,让土地发展权制度化,但一直没有得到政府及相关部门的正面回应究其原因,我们认为主要有二:一是熟悉土地发展权的土地管理部门担心在土地管理法中引入土地发展权后会冲击现有的土地管理体制我国实行的是土地公有制,包括国有制和农民集体所有制两种形式对于国有土地,设不设土地发展权无所谓,反正收益都由国家来处理和分配但对农民集体土地而言,设置土地发展权后有可能对现有的土地财政形成冲击,从而增加政府财政负担,土地管理部门和政府为规避不必要的麻烦和财政风险,宁愿保持现状二是学术界缺少重量级人物对土地发展权进行深入研究,现有研究虽然成果不,但影响仅限于学术界和学术刊物上,无法进入政府的决策层面由此导致在很多国家运行良好的土地发展权制度没有引入我国土地管理制度中,各级行政领导干部对土地发展权的概念既陌生,更不了解,土地发展权一直不能成为政府进行土地管理的决策依据
    但问题在于我国现行的征地制度征收的不是农民集体的土地发展权而是土地所有权,大量征地造成我国出现了特有的大规模失地农民群体,引发了尖锐的社会矛盾,影响了社会的长期稳定和发展鉴于土地发展权制度